Duże przetargi publiczne w Unii Europejskiej oznaczają dziś konieczność rygorystycznego raportowania wsparcia finansowego spoza Wspólnoty. Co powinieneś wiedzieć, jeśli jako wykonawca nie spełniasz samodzielnie kryteriów ekonomicznych i korzystasz z pomocy podmiotu trzeciego? Unijne rozporządzenie FSR nakłada w takiej sytuacji dodatkowe, surowe obowiązki sprawozdawcze, których niedopełnienie grozi nawet wykluczeniem z postępowania.
Przetargi publiczne – nowa rzeczywistość w dużych zamówieniach publicznych
Wprowadzenie unijnego rozporządzenia w sprawie subsydiów zagranicznych zakłócających rynek wewnętrzny (rozporządzenie FSR) zrewolucjonizowało zasady gry w przetargach publicznych, których szacunkowa wartość wynosi co najmniej 250 mln euro. Od wykonawców wymaga się teraz pełnej transparentności w zakresie zagranicznych wkładów finansowych otrzymanych od państw spoza Unii Europejskiej w ostatnich 3 latach.
W praktyce rynkowej rzadko zdarza się, aby jeden wykonawca samodzielnie dysponował tak ogromnym potencjałem finansowym. Z tego powodu firmy budowlane czy technologiczne masowo korzystają z mechanizmu opisanego w art. 118 ustawy Prawo zamówień publicznych (ustawa Pzp), czyli polegają na zdolnościach finansowych lub ekonomicznych podmiotów trzecich.
Wielu przedsiębiorców błędnie zakłada, że skoro podmiot trzeci udostępnia jedynie swoje „papiery” lub gwarancje i nie będzie fizycznie realizował prac na placu budowy, to unijne procedury go nie dotyczą. To bardzo kosztowny błąd, który może przekreślić szanse na wygranie kontraktu.
Status podmiotu udostępniającego zasoby pod lupą FSR
Z punktu widzenia Komisji Europejskiej, która jest jedynym organem uprawnionym do badania subsydiów zagranicznych, podmiot współtworzący potencjał finansowy oferty wywiera kluczowy wpływ na stabilność całego przedsięwzięcia. Oznacza to, że firma udostępniająca swoje zasoby ekonomiczne musi zostać poddana dokładnie takiej samej weryfikacji jak sam wykonawcaw startujący w przetargu publicznym . Brak fizycznego podwykonawstwa nie zwalnia z tego obowiązku.
Podczas ubiegania się o zamówienie publiczne powyżej progu 250 mln euro wykonawca zobowiązany jest do złożenia specjalnego unijnego formularza zgłoszeniowego lub deklaracji, znanego jako formularz FS-PP. Dokument ten zawiera dedykowaną sekcję zatytułowaną „Informacje o poleganiu na zdolnościach innych podmiotów”. Dane wpisywane do tego formularza są ściśle powiązane z informacjami przedstawianymi w Jednolitym Europejskim Dokumencie Zamówienia (JEDZ).
Sposób prezentacji tych danych zależy od skali wsparcia finansowego. Jeśli podmiot trzeci otrzymał w ciągu ostatnich 3 lat wkłady finansowe od rządu państwa trzeciego o łącznej wartości co najmniej 4 mln euro na jedno państwo, konieczne jest pełne zgłoszenie i szczegółowe ujawnienie informacji. Jeżeli próg ten nie został przekroczony, wykonawca składa deklarację uproszczoną, w której potwierdza ten fakt, wskazując jednocześnie tożsamość podmiotu trzeciego.
Dlaczego unijne organy tak ostro badają powiązania finansowe w przetargach publicznych?
Aby dobrze zrozumieć tę rygorystyczną postawę, musimy przyjrzeć się specyfice polskiego prawa zamówień publicznych. Zgodnie z art. 118 ust. 2 ustawy Pzp, w przypadku zasobów technicznych lub zawodowych podmiot trzeci musi fizycznie uczestniczyć w realizacji zamówienia jako podwykonawca. Jednak przy zasobach ekonomicznych lub finansowych sprawa wygląda inaczej – udostępnienie polega na udzieleniu realnego wsparcia finansowego, na przykład poprzez linie kredytowe, gwarancje bankowe, poręczenia czy przystąpienie do długu. Co więcej, zgodnie z art. 120 ustawy Pzp, podmiot taki odpowiada solidarnie z wykonawcą za szkodę poniesioną przez zamawiającego.
Jak podkreśla nasz ekspert dr Piotr Schmidt:
To ścisłe, solidarne powiązanie finansowe sprawia, że subsydia przyznane podmiotowi trzeciemu przez państwo spoza UE np. w postaci nieoprocentowanych pożyczek państwowych czy rządowych gwarancji kredytowych mogą bezpośrednio przenikać do oferty wykonawcy. Taka sytuacja pozwala na sztuczne obniżenie ceny i złożenie wyjątkowo korzystnej oferty, która nie powstałaby w normalnych warunkach rynkowych. Właśnie dlatego Komisja Europejska rygorystycznie żąda, aby te podmioty były w pełni prześwietlane – szczególnie w kontekście przetargów publicznych o tak dużej wartości.
Case Study: Lekkie metro w Lizbonie i interwencja Komisji Europejskiej
Choć na gruncie krajowym nie opublikowano jeszcze wyroków Sądu Zamówień Publicznych w Warszawie bezpośrednio rozstrzygających te kwestie (stan na maj 2026 r.), to praktyka decyzyjna Komisji Europejskiej pokazuje, że nowe przepisy nie są jedynie martwą literą prawa.
Doskonałym tego przykładem jest przełomowe postępowanie zakończone decyzją z 21 kwietnia 2026 roku, dotyczące przetargu o wartości około 600 mln euro na budowę linii lekkiego metra (Violet Line) w Lizbonie. Zwycięskie konsorcjum, na którego czele stała firma Mota-Engil, zaangażowało jako głównego partnera dostarczającego tabor spółkę CRRC Portugal. Był to podmiot zależny chińskiego państwowego giganta kolejowego CRRC.
Po przeprowadzeniu szczegółowego dochodzenia Komisja Europejska wykazała, że spółka ta otrzymała szereg niedozwolonych subsydiów zagranicznych, w tym bezpośrednie dotacje rządowe, ogromne ulgi podatkowe rzędu 15–25% oraz preferencyjne kredyty od banków państwowych. Konsorcjum, chcąc uniknąć całkowitego odrzucenia oferty, zostało zmuszone do podjęcia radykalnych kroków i zobowiązało się do zastąpienia chińskiego podmiotu polskim producentem taboru szynowego (PESA Bydgoszcz), który nie korzystał z takich subsydiów. Ta sprawa jasno dowodzi, że unijne organy bez wahania blokują kontrakty w przypadku wykrycia zakłóceń rynku.
Krajowe orzecznictwo a konsekwencje dla wykonawców uczestniczących w przetargach publicznych
Rygorystyczne podejście do oświadczeń podmiotów trzecich potwierdza również dotychczasowe, bogate orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej (KIO). Izba w swoich wyrokach wielokrotnie wskazywała, że udostępnienie potencjału nie może mieć charakteru pozornego ani czysto formalnego. Ponadto, jeśli podmiot trzeci przedstawi w formularzu JEDZ nieprawdziwe informacje lub zatai istotne okoliczności, pełną odpowiedzialność za to ponosi wykonawca, co skutkuje wykluczeniem z przetargu za wprowadzenie zamawiającego w błąd.
Tezy te znajdują bezpośrednie przełożenie na procedurę FSR. Podanie przez podmiot trzeci nieprawdziwych informacji o braku otrzymania subsydiów zagranicznych, bądź zatajenie wkładów finansowych w formularzu FS-PP, zostanie zakwalifikowane jako rażące niedbalstwo lub celowe wprowadzenie w błąd. Dla wykonawcy oznacza to natychmiastowe wyrzucenie z przetargu.
Jak zabezpieczyć interesy wykonawcy w przetargach publicznych?
Przedsiębiorcy startujący w przetargach publicznych powyżej 250 mln euro, którzy zamierzają posiłkować się zdolnością ekonomiczną podmiotu trzeciego, powinni wdrożyć odpowiednie procedury zabezpieczające.
Kluczowym krokiem jest przeprowadzenie przedofertowego audytu finansowego podmiotu trzeciego. Wykonawca powinien formalnie zobowiązać swojego partnera do szczegółowej analizy wszelkich wkładów finansowych otrzymanych z krajów trzecich w okresie ostatnich 3 lat. Co ważne, analiza ta musi obejmować nie tylko bezpośrednie dotacje, ale też transakcje handlowe zawierane z zagranicznymi przedsiębiorstwami państwowymi na warunkach innych niż rynkowe.
Warto również pamiętać o odpowiednim podziale odpowiedzialności prawnej. Zgodnie z rozporządzeniem FSR, podmiot trzeci odpowiada osobiście za rzetelność informacji dotyczących jego własnych wkładów finansowych. Kwestię tę należy uregulować w wewnętrznym porozumieniu, nakładając na ten podmiot obowiązek podpisania deklaracji o prawdziwości danych. Dodatkowo, w umowach warto wprowadzić specjalne klauzule pozwalające na natychmiastowe zastąpienie podmiotu trzeciego innym partnerem o równoważnym potencjale, w sytuacji gdyby Komisja Europejska wszczęła szczegółowe dochodzenie.
Najczęściej zadawane pytania
Czy muszę raportować wkład finansowy podmiotu trzeciego, jeśli nie bierze on udziału w realizacji prac?
Tak. Z punktu widzenia rozporządzenia FSR nie ma znaczenia, czy podmiot trzeci będzie fizycznym podwykonawcą. Kluczowy jest jego wpływ finansowy na strukturę i stabilność oferty, dlatego podlega on takiej samej weryfikacji jak sam wykonawca.
Co grozi wykonawcy, jeśli podmiot trzeci zatai informacje o otrzymanych subsydiach?
Zatajenie wkładów finansowych w formularzu FS-PP lub podanie nieprawdziwych informacji będzie traktowane na gruncie ustawy Pzp jako rażące niedbalstwo lub celowe wprowadzenie w błąd. Konsekwencją dla wykonawcy jest wykluczenie z postępowania przetargowego.
Jakie wsparcie finansowe z państw trzecich podlega obowiązkowi sprawozdawczemu?
Raportowaniu podlegają nie tylko bezpośrednie dotacje rządowe czy ulgi podatkowe, ale również preferencyjne kredyty od banków państwowych, gwarancje finansowe oraz transakcje handlowe zawierane z zagranicznymi przedsiębiorstwami państwowymi na warunkach innych niż rynkowe.
