Urząd Zamówień Publicznych zaproponował zmiany do ustawy PZP

Najistotniejsze zmiany mają dotyczyć nowych zadań dla prezesa UZP, nowych zasad ustalania wartości wpisu od odwołania, a także co najistotniejsze w zakresie działań w zakresie rażąco niskiej ceny. Nasz ekspert dr Piotr Schmidt omawia pakiet proponowanych zmian.

Nowe zadania dla UZP i KIO

Jednym z najpoważniejszych wyzwań polskiego rynku zamówień publicznych pozostaje niespójność interpretacyjna przepisów, w szczególności, gdy idzie o ich interpretację przez Krajową Izbę Odwoławczą. Projektodawca chce rozwiązać ten problem poprzez systemowe rozszerzenie kompetencji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz Krajowej Izby Odwoławczej.

Projekt przewiduje wprowadzenie zmian w art. 125 poprzez dodanie ust. 2a, na mocy którego Prezes UZP będzie uprawniony do wydawania oficjalnych wytycznych dotyczących stosowania jednolitego dokumentu (JEDZ), określających jednolity sposób jego wypełniania. Ma to zminimalizować błędy formalne popełniane przez wykonawców na etapie kwalifikacji podmiotowej. Problemy z wypełnianiem JEDZ są znane od momentu jego wprowadzenia. Sytuacji nie uzdrowiło również wydanie przez UZP dużej instrukcji wypełniania JEDZ, która jak się zdaje dołożyła pytań.

Najistotniejszą zmianą w tym obszarze jest jednak dodanie art. 471a, który sankcjonuje instytucję „objaśnień prawnych”. Prezes UZP będzie mógł z urzędu wydawać ogólne objaśnienia przepisów ustawy dotyczące ich stosowania, uwzględniając dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, sądów powszechnych oraz Krajowej Izby Odwoławczej. Objaśnienia te będą wydawane także na wniosek organów kontroli (m.in. Najwyższej Izby Kontroli czy organów kontroli skarbowej), o ile nie będzie to wymagało oceny konkretnego stanu faktycznego w toku aktywnej kontroli.

Wprowadzenie objaśnień prawnych powiązano z bezprecedensowym mechanizmem ochronnym dla zamawiających, uregulowanym w dodawanym art. 601 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem, zamawiający nie może ponieść negatywnych skutków (np. w postaci nałożenia korekt finansowych przez instytucje zarządzające lub zarzutów o naruszenie dyscypliny finansów publicznych) w zakresie, w jakim zastosował się do objaśnień prawnych Prezesa UZP. Rozwiązanie to działa na wzór podatkowych interpretacji ogólnych i ma na celu przełamanie barier decyzyjnych u urzędników publicznych.

Równolegle projekt dąży do eliminacji rozbieżności w samym orzecznictwie KIO. Zgodnie ze znowelizowanym art. 479 ust. 2 pkt 5, Prezes Izby ma uzyskać wyraźne zadanie czuwania nad jednolitością orzecznictwa. Narzędziem do realizacji tego celu ma być projektowany art. 481a, wprowadzający procedurę zwoływania Zgromadzenia Ogólnego Izby w przypadku powstania rozbieżności interpretacyjnych. Zwołanie Zgromadzenia następuje z urzędu przez Prezesa Izby lub na wniosek Prezesa UZP złożony w terminie 14 dni.

Uchwały rozstrzygające rozbieżności będą zapadać większością głosów w obecności ponad połowy składu KIO, będą zawierać pisemne uzasadnienie i podlegać obligatoryjnej publikacji na stronie internetowej UZP. Znaczenie tych uchwał ma charakter ustrojowy: znowelizowany art. 475 ust. 2 wprost stanowi, że członkowie KIO przy orzekaniu są związani nie tylko przepisami obowiązującego prawa, ale również uchwałami Zgromadzenia Ogólnego Izby.

Dla zachowania pełnej bezstronności arbitrów, znowelizowany art. 476 ust. 2 pkt 1 doprecyzowuje zasady podejmowania dodatkowych zajęć zarobkowych przez członków KIO, ograniczając je wyłącznie do działalności dydaktycznej, badawczej i publikacyjnej. Wprowadzono obowiązek zawiadamiania o zamiarze podjęcia takich zajęć na 14 dni przed ich rozpoczęciem, z prawem wyrażenia sprzeciwu przez Prezesa Izby lub Ministra właściwego ds. gospodarki.

Rażąco niska cena po nowemu

Najbardziej rewolucyjne zmiany merytoryczne dotyczą instytucji badania i odrzucania ofert z powodu zaoferowania rażąco niskiej ceny (RNC) lub kosztu. Dotychczasowy system opierał się na sztywnym i często krytykowanym formalizmie matematycznym.

Projekt ustawy całkowicie uchyla art. 224 ust. 2 ustawy Pzp. Oznacza to całkowite wyeliminowanie z polskiego porządku prawnego obligatoryjnego obowiązku wzywania wykonawców do wyjaśnień, opartego na sztywnym progu 30% różnicy ceny całkowitej oferty względem szacunkowej wartości zamówienia powiększonej o należny podatek VAT lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu.

Automatyzm ten wielokrotnie prowadził do sytuacji, w których zamawiający byli zmuszani do wszczynania uciążliwych i długotrwałych procedur wyjaśniających wobec ofert w pełni rynkowych, ale odbiegających od średniej zawyżonej przez jednego z oferentów. Zmiana ta przenosi ciężar oceny na grunt art. 224 ust. 1, który ulega modyfikacji. Zamawiający zażąda wyjaśnień, w tym złożenia dowodów, jeżeli zaoferowana cena lub koszt po prostu wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą jego uzasadnione wątpliwości co do możliwości wykonania zamówienia zgodnie z wymaganiami.

Należy wskazać, że nawet pod rządami poprzednich przepisów orzecznictwo KIO akcentowało, że nieprzekroczenie progu 30% nie zwalniało zamawiającego z czujności. W wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r. (sygn. akt: KIO 3703/22) Izba potwierdziła, że nawet cena, która nie odbiega o 30% od szacunków, może budzić wątpliwości i obligować do wezwania do wyjaśnień. Nowe brzmienie ustawy w pełni sankcjonuje tę elastyczność, czyniąc badanie ceny procesem opartym na profesjonalnej ocenie rynkowej, a nie na bezdusznym algorytmie matematycznym.

Równolegle, z art. 224 ust. 1 wykreślono sformułowanie „lub ich istotne części składowe”. Zmiana ta ma na celu zapobieżenie powszechnej praktyce kwestionowania przez konkurencyjnych wykonawców drobnych, jednostkowych cen składowych kosztorysu w sytuacji, gdy cena całkowita oferty jest w pełni rynkowa. Jak wskazywała KIO w wyroku w sprawie KIO 1570/22, badanie części składowych miało charakter ocenny, a ich zaniżenie nie zawsze przekładało się na rażący charakter całej oferty. Projektowana nowelizacja jednoznacznie przesądza, że badaniu podlega cena całkowita lub koszt.

Zdaniem dr Piotra Schmidta zmiana jest słuszna i oczekiwana przez rynek, zarówno Zamawiających i Wykonawców. Zamawiający nie będą już musieli „na siłę” badać cen, tylko dlatego, że jedna z ofert była horrendalnie droga albo gdy wszystkie oferty odbiegały od szacunku powiększonego o należny podatek. Wreszcie projektodawca chce zaufać zdrowemu rozsądkowi zamawiających, którzy przecież najlepiej znają kontekst zamówienia i mogą ocenić, czy zaoferowane ceny rzeczywiście są rynkowe. Wykonawcy również nie będą musieli obawiać się, że ich oferty będą kontestowane, mimo, że sporządzili je rzetelnie.

Modyfikacji ulega także art. 224 ust. 6 ustawy Pzp, określający zasady odrzucenia oferty. Oferta podlega odrzuceniu, jeżeli wykonawca nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie, złożone wyjaśnienia są niewystarczające lub jeżeli dokonana ocena pozwala na uznanie, że zaoferowana cena uniemożliwia wykonanie przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami dokumentów zamówienia lub przepisów odrębnych.

Przesunięcie akcentu na fizyczną i ekonomiczną „niemożliwość” realizacji kontraktu ma na celu ograniczenie pochopnego odrzucania ofert z powodów czysto formalnych. Niemniej jednak, dotychczasowy rygorystyczny standard orzeczniczy dotyczący lakoniczności wyjaśnień pozostaje w mocy. Jak wskazano w wyroku KIO 534/24, lakoniczne i ogólnikowe wyjaśnienia nie pozwalają na obalenie ustawowego domniemania zaniżenia ceny i muszą skutkować odrzuceniem oferty.

Projekt ustawy wprowadza całkowicie nowe podejście do kwestii ciężaru dowodu w sprawach dotyczących rażąco niskiej ceny przed KIO (art. 537) oraz Sądem Zamówień Publicznych (art. 586). Nowa regulacja uzależnia obowiązki dowodowe stron od stopnia jawności złożonych wyjaśnień cenowych.

Dotychczasowa zasada wyrażona w art. 537 ustawy Pzp wprowadzała bezwzględny, odwrócony ciężar dowodu. Wykazanie, że cena nie jest rażąco niska, spoczywało zawsze na wykonawcy, który ją złożył, a w przypadku jego nieobecności w sporze – na zamawiającym. Prowadziło to do nadmiernego uprzywilejowania odwołującego, który mógł sformułować bardzo ogólny zarzut, przerzucając całą aktywność procesową na przeciwników.

Tymczasem KIO w wyroku z dnia 11 maja 2021 r. (sygn. akt: KIO 863/21) podkreślała, że postępowanie odwoławcze ma charakter ściśle kontradyktoryjny, co powinno wyłączać bierność dowodową odwołującego. Podobnie w wyroku w sprawie KIO 1679/21 wykazano, że bierność wykonawcy, który nie przystąpił do postępowania, zmuszała zamawiającego do obrony kalkulacji, której szczegółów handlowych często sam w pełni nie znał.

Projektowany art. 537 oraz art. 586 wprowadzają dwoisty, sprawiedliwy mechanizm dowodowy:

Wprowadzenie tej asymetrii dowodowej stanowi impuls do ograniczenia nadużywania instytucji tajemnicy przedsiębiorstwa w zamówieniach publicznych. Wykonawcy, którzy zdecydują się na transparentność i pełną jawność swoich kalkulacji cenowych, uzyskają przewagę procesową w przypadku odwołania – to ich konkurent będzie musiał wykonać całą pracę dowodową, aby obalić rzetelność kalkulacji przed KIO lub sądem. Z kolei podmioty decydujące się na utajnienie wyjaśnień będą musiały liczyć się z koniecznością samodzielnego, aktywnego dowodzenia rynkowości ceny.

Pogłębiona cyfryzacja i przyspieszenie procedur odwoławczych przed KIO

W obszarze samej techniki procedowania przed Krajową Izbą Odwoławczą projekt przynosi szereg rozwiązań dążących do maksymalnego skrócenia czasu rozpoznania spraw. 

Znowelizowany art. 508 ust. 2 nakłada na strony oraz uczestników postępowania odwoławczego bezwzględny obowiązek wskazania w pierwszym piśmie procesowym dokładnie jednego adresu do doręczeń elektronicznych oraz jednego adresu e-mail jako jedynych adresów korespondencyjnych w toku sprawy. Wymóg ten został powiązany z art. 516 ust. 1 pkt 1, który nakazuje podanie tych danych (w tym adresu e-doręczeń) już w samej treści odwołania pod rygorem braków formalnych.

Projektowany art. 508a ust. 2 normuje kwestię rozpraw i posiedzeń zdalnych. W przypadku wyboru tej formy procedowania, fizycznie na sali rozpraw obecny jest wyłącznie skład orzekający oraz protokolant, natomiast strony, uczestnicy oraz inne osoby (świadkowie, biegli) biorą udział w posiedzeniu wyłącznie zdalnie. Rozwiązanie to drastycznie obniża koszty logistyczne po stronie przedsiębiorców.

Aby usprawnić przygotowanie rozprawy przez KIO, dodawany art. 524 ust. 2 nakłada na zamawiającego obowiązek przekazania Prezesowi Izby, w terminie zaledwie 2 dni roboczych od dnia otrzymania odwołania, szczegółowego pakietu informacji technicznych:

• potwierdzenie wartości zamówienia (w kontekście nowych progów wpisów);
• informację o terminie wykonania czynności stanowiącej podstawę odwołania oraz sposobie jej przekazania;
• dane o terminie i sposobie powiadomienia innych wykonawców o odwołaniu;
• adres strony internetowej z dokumentami zamówienia oraz numer ogłoszenia;
• adresy korespondencyjne (e-doręczenia, e-mail) zamawiającego.

Co niezwykle istotne, art. 524 ust. 4 wprost wyłącza w tym przypadku stosowanie art. 507 ustawy Pzp. Oznacza to, że zamawiający przesyła ten formularz informacyjny wyłącznie do KIO, bez konieczności rozsyłania jego kopii do wszystkich potencjalnych uczestników postępowania, co eliminuje zbędną biurokrację. Praktyka orzecznicza (np. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 4 października 2024 r., sygn. akt XXIII Zs 110/24) wielokrotnie wskazywała na wagę precyzyjnego realizowania obowiązków z art. 524 w kontekście zasady zaufania uczestników rynku do organów publicznych.

Równolegle, art. 525 ust. 2a nakłada na zamawiającego obowiązek przekazania wniesionych przystąpień innym wykonawcom w terminie 2 dni od upływu terminu na ich zgłoszenie, co zapewnia pełną symetrię informacyjną na wczesnym etapie sporu.

Wpisy od odwołania i skargi

Wysokie i mało elastyczne koszty postępowań odwoławczych oraz skargowych były dotychczas identyfikowane jako bariera ograniczająca konstytucyjne prawo do sądu oraz prawo do skutecznej ochrony prawnej. Projekt wprowadza elastyczną i zróżnicowaną strukturę wpisów od odwołania, ściśle powiązaną z nowo utworzonymi progami wartości zamówienia na poziomie 15 000 000,00 euro oraz 30 000 000,00 euro.

Projektowany art. 576 pkt 1 określa maksymalne wysokości wpisów, które zostaną szczegółowo rozpisane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów:

Powiązanie wpisów z bardzo wysokimi progami wartości zamówienia (15 mln oraz 30 mln EUR) wymagało wprowadzenia obowiązku informacyjnego dla zamawiających. Zgodnie ze znowelizowanymi art. 134, 156, 210, 333 oraz 371 ustawy Pzp, zamawiający ma obowiązek wprost wskazać w ogłoszeniu, SWZ, pouczeniu o środkach ochrony prawnej oraz warunkach konkursu, czy wartość zamówienia przekracza te progi.

W zakresie kosztów postępowania odwoławczego, art. 576 pkt 3 wprowadza limit kosztów ponoszonych na wynagrodzenie oraz wydatki jednego pełnomocnika, wskazując, że limit ten nie może być wyższy niż minimalne stawki opłat określone dla wartości przedmiotu sprawy do 50 000 zł na podstawie przepisów o wynagrodzeniu adwokata lub radcy prawnego. Ma to zapobiec obciążaniu stron wygórowanymi kosztami zastępstwa procesowego.

Kluczowym ułatwieniem dostępu do wymiaru sprawiedliwości jest nowelizacja art. 34 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Opłata stała od skargi na orzeczenie KIO zostaje obniżona z dotychczasowej trzykrotności do dwukrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga. Co najważniejsze, wprowadzono bezwzględny górny pułap tej opłaty – nie może być ona wyższa niż 150 000 zł.

Sąd Zamówień Publicznych z nowymi kompetencjami

Projekt przynosi fundamentalną reformę modelu orzekania przez Sąd Okręgowy w Warszawie (Sąd Zamówień Publicznych) w sprawach skargowych, poprzez zmianę brzmienia art. 588 ustawy Pzp.

Nowe brzmienie art. 588 definitywnie eliminuje ten problem:

1. W przypadku uwzględnienia skargi na wyrok KIO, sąd zmienia zaskarżony wyrok i orzeka wyrokiem co do istoty sprawy.
2. W przypadku uwzględnienia skargi na postanowienie KIO lub postanowienie Prezesa KIO o odrzuceniu odwołania (art. 519 ust. 1), sąd uchyla zaskarżone postanowienie i samodzielnie rozpoznaje odwołanie co do istoty sprawy, orzekając wyrokiem.
3. Jeżeli odwołanie podlega odrzuceniu lub zachodzi podstawa do umorzenia, sąd uchyla wyrok lub zmienia postanowienie oraz odrzuca odwołanie lub umarza postępowanie.
4. W przypadkach innych niż wskazane wyżej, sąd wydaje postanowienie.

Sąd Zamówień Publicznych staje się zatem pełnoprawnym organem merytorycznym, który w przypadku błędnej decyzji formalnej KIO nie odeśle sprawy do ponownego rozpoznania, lecz sam przeprowadzi rozprawę i wyda wyrok kończący spór.

Nowe progi kwotowe obligatoryjnej kontroli uprzedniej Prezesa UZP

W ramach konsekwentnego dążenia do uelastycznienia i przyspieszenia procedur kontraktowych w projektach współfinansowanych ze środków UE, nowelizacja w art. 613 wprowadza istotne podwyższenie progów wartości zamówień, od których zależy wszczęcie obligatoryjnej kontroli uprzedniej prowadzonej przez Prezesa UZP przed podpisaniem umowy.

Dzięki tej zmianie znaczna część średnich i dużych projektów infrastrukturalnych uniknie uciążliwej procedury ex-ante. Kontrola tych postępowań zostanie przesunięta na etap ex-post (kontrola doraźna), co pozwoli na szybsze zawieranie umów i sprawniejsze fakturowanie realizowanych robót, bez ryzyka utraty płynności finansowej przez wykonawców.

Ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Tak krótka vacatio legis nakłada na zamawiających i wykonawców obowiązek błyskawicznego dostosowania wewnętrznych procedur i taktyk procesowych do nowych realiów. Projekt ma być gotowy w IV kwartale 2026 r.