Wzorce umowne w zamówieniach publicznych bywają konstruowane w sposób asymetryczny, przerzucając większość ryzyk kontraktowych na wykonawcę. Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z 21 kwietnia 2026 r. (sygn. akt KIO 1058/26) wyznacza wyraźne granice swobody zamawiających w kształtowaniu kar umownych, kryteriów oceny ofert oraz zasad waloryzacji wynagrodzenia. Sprawdź, jak to orzeczenie wpływa na kalkulację ofert i ocenę ryzyk kontraktowych na etapie przetargu.
Czego dotyczył spór przed Krajową Izbą Odwoławczą?
Postępowanie przetargowe prowadzone przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (RZGW w Poznaniu) dotyczyło rozbiórki istniejącego i budowy nowego jazu na rzece Obrze w miejscowości Perzyny. Odwołujący wykonawca zakwestionował projektowane postanowienia umowy (SWZ) w zakresie łącznego limitu kar umownych, waloryzacji cenowej oraz wprowadzenia wysokości kary umownej jako pozacenowego kryterium oceny ofert.
Najistotniejsze zarzuty na potrzeby niniejszego pracowania sę trzy:
- narzucenia łącznego limitu kar umownych na poziomie 30% wynagrodzenia brutto przy karze za odstąpienie wynoszącej 10%;
- ustanowienia pozacenowego kryterium oceny ofert polegającego na deklarowaniu przez wykonawców wyższej stawki dziennej kary umownej (od 0,2% do 1% za dzień zwłoki) w celu uzyskania punktów w przetargu;
- wprowadzenia iluzorycznej klauzuli waloryzacyjnej, wymagającej wzrostu cen materiałów lub kosztów o ponad 15%, z jednoczesnym brakiem precyzyjnego wskaźnika GUS i niespójną datą początkową waloryzacji.
Izba uwzględniła odwołanie w przeważającej mierze, nakazując zamawiającemu modyfikację dokumentacji.
Kara umowna jako kryterium oceny ofert
Zamawiający wprowadził do specyfikacji warunków zamówienia kryterium oceny ofert o wadze 16%, w którym punktował gotowość wykonawcy do poddania się wyższej karze umownej za zwłokę w wykonaniu robót – w przedziale od 0,2% do aż 1% wynagrodzenia brutto za każdy dzień. Wykonawca, który chciał otrzymać maksymalną liczbę punktów, musiał zadeklarować zgodę na drakońską sankcję finansową.
Izba jednoznacznie uznała takie rozwiązanie za niedopuszczalne na gruncie art. 242 w zw. z art. 16 ustawy Prawo zamówień publicznych (Pzp). Zgodnie z przepisami kryteria pozacenowe muszą odnosić się bezpośrednio do przedmiotu zamówienia – jego jakości, parametrów technicznych, aspektów środowiskowych lub funkcjonalnych. Kara umowna stanowi formę zryczałtowanego odszkodowania. Nie jest ona elementem przedmiotu zamówienia i w żaden sposób nie podnosi jego jakości ani trwałości.
W praktyce orzeczniczej KIO wskazała, że mechanizm ten wymuszał na przedsiębiorcach licytację poziomu „samoukarana”. Kryterium nie badało właściwości obiektu, lecz odporność finansową wykonawcy i jego skłonność do podejmowania ryzyka spekulacyjnego. Dodatkowo dobrowolne zaoferowanie wyższej kary w ofercie znacząco utrudniałoby późniejsze miarkowanie kary umownej przed sądem powszechnym na podstawie art. 484 § 2 Kodeksu cywilnego.
Kary umowne w umowach o roboty budowlane: granice swobody zamawiającego
Drugim spornym elementem był łączny limit kar umownych, który zamawiający ustalił na poziomie 30% wynagrodzenia brutto. Zgodnie z art. 436 pkt 3 Pzp zamawiający ma obowiązek wprowadzić maksymalny limit kar, jednak przepis ten nie podaje sztywnej wartości procentowej.
KIO uznała, że limit 30% w realiach tej sprawy był rażąco wygórowany. Wzorzec umowy przewidywał bowiem karę za odstąpienie od umowy z przyczyn leżących po stronie wykonawcy w wysokości 10%. Ustalenie trzykrotnie wyższego łącznego limitu kar mogło prowadzić do sytuacji, w której przy napotkaniu trudności realizacyjnych wykonawcy bardziej opłacałoby się zerwać kontrakt i zapłacić 10% kary, niż kontynuować prace pod groźbą kar sięgających 30% wartości kontraktu. Dr Piotr Schmidt podkreśla:
Mechanizmy sankcyjne w zamówieniach publicznych powinny motywować do ukończenia inwestycji, a nie tworzyć bodźców do przedwczesnego schodzenia z placu budowy. Standardem rynkowym w umowach o roboty budowlane pozostaje łączny pułap kar na poziomie 10-20% wartości kontraktu, skorelowany z sankcją za odstąpienie. Ustanowienie wyższego pułapu wymaga od zamawiającego rzetelnej kalkulacji ryzyka.
Warto odnotować, że KIO oddaliła zarzut dotyczący samej stawki jednostkowej kary za zwłokę (0,2% dziennie). Izba uznała, że zamawiający ma prawo zabezpieczyć terminowe wykonanie kluczowych faz robót, w tym przekazanie dokumentacji odbiorowej jazu, a stawka 0,2% mieści się w granicach dopuszczonych m.in. przez Sąd Najwyższy (uchwała z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III CZP 26/21).
Iluzoryczna waloryzacja wynagrodzenia (art. 439 Pzp)
Ustawowy obowiązek waloryzacji wynagrodzenia w umowach zawieranych na okres powyżej 6 miesięcy (art. 439 Pzp) ma przywracać równowagę ekonomiczną stron w razie zmian cen na rynku. W omawianej sprawie zamawiający ustalił próg aktywacji waloryzacji na poziomie aż 15% zmiany kosztów.
Przy średniorocznej dynamice wskaźników budowlano-montażowych GUS rzędu 4%, próg 15% czynił klauzulę całkowicie martwą. Izba orzekła, że zamawiający nie może tworzyć pozornych mechanizmów waloryzacyjnych. KIO nakazała zmniejszenie progu oraz precyzyjne wskazanie wskaźnika cen produkcji budowlano-montażowej publikowanego przez GUS. Dotychczasowy wzorzec nie precyzował, czy chodzi o koszyk ogólny, czy obiekty inżynierii wodnej, co stwarzało pole do arbitralnych decyzji na etapie rozliczeń.
Izba nakazała również usunięcie sprzeczności co do terminu początkowego waloryzacji. Projekt umowy odwoływał się równocześnie do trzech momentów: dnia składania ofert, dnia zawarcia umowy oraz dnia wystąpienia zmiany cen. Taki brak spójności narusza art. 439 ust. 3 Pzp, który wprost chroni kalkulację wykonawcy, gdy procedura przetargowa ulega wydłużeniu.
Jednocześnie KIO potwierdziła uprawnienie zamawiającego do żądania od wykonawcy wykazania realnego wpływu zmian cenowych na koszty danego kontraktu.
Czy wykonawca może zaskarżyć do KIO sam wzór umowy dołączony do przetargu?
Tak. Projektowane postanowienia umowy stanowią integralną część specyfikacji warunków zamówienia. Jeśli postanowienia naruszają zasady proporcjonalności, uczciwej konkurencji lub przepisy o waloryzacji, odwołanie do KIO wnosi się w terminie liczonym od dnia publikacji ogłoszenia lub SWZ.
Co zrobić, gdy zamawiający wprowadza iluzoryczną klauzulę waloryzacyjną?
Pierwszym krokiem jest skierowanie formalnego wniosku o wyjaśnienie treści SWZ (art. 284 Pzp). Jeżeli odpowiedzi zamawiającego nie doprowadzą do urealnienia klauzuli, jedyną skuteczną ścieżką prawną pozostaje wniesienie odwołania do KIO. Zaniechanie tego kroku skutkuje związaniem wykonawcy niekorzystną umową.
